21世紀經(jīng)濟報道記者周瀟梟 北京報道 近日，國務(wù)院辦公廳對外印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下文簡稱《意見》），明確了地方專項債的投向領(lǐng)域、用作資本金范圍、額度分配、還本付息、審核權(quán)限等各方面新的管理規(guī)范，旨在強化專項債資金的積極作用，更好地推動經(jīng)濟回升向好。
《意見》明確，將在北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新區(qū)，試行專項債項目的“自審自發(fā)”，經(jīng)省級政府審核批準后可立即組織發(fā)行，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮挑大梁的作用。
《意見》明確指出，加快專項債發(fā)行進度，加快專項債資金使用和項目進度，盡快形成實物工作量。無收益的項目、樓堂館所、形象工程、政績工程、主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等類型的項目，為專項債禁止類項目。擴大專項債用于項目資本金的范圍，將信息技術(shù)、新材料、生物制造等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等納入。
2020年-2024年，我國新增地方專項債規(guī)模穩(wěn)定在3.7萬億元~3.9萬億元左右，是地方穩(wěn)經(jīng)濟、擴投資、惠民生的重要資金。按照中央經(jīng)濟工作會議的部署，2025年新增地方專項債規(guī)模有望進一步提升，可能超過4萬億元。
中信證券首席經(jīng)濟學家明明對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，《意見》旨在通過優(yōu)化專項債券管理機制，充分發(fā)揮專項債券在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面的積極作用，是落實積極財政政策的重要舉措。《意見》的實施將有助于加快專項債券的發(fā)行和使用進度，提高資金使用效率，增強地方政府的自主性和靈活性，加強風險防控，保障專項債券的按時足額還本付息，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。
擴大專項債投向領(lǐng)域和資本金范圍
《意見》明確，將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)，主題公園、仿古城（鎮(zhèn)、村、街）等商業(yè)設(shè)施和一般競爭性產(chǎn)業(yè)項目納入專項債券投向領(lǐng)域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。
近年來，地方專項債的投向領(lǐng)域不斷擴圍，為了適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展和民生需要，新型基礎(chǔ)設(shè)施、煤炭儲備設(shè)施、新能源等陸續(xù)納入專項債投向領(lǐng)域。另外，2019年為了提升專項債對實物投資量的拉動，曾明確專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。
這次地方專項債管理新政，明確專項債投向領(lǐng)域適用“負面清單”管理，無疑是一項重大改變。這意味著地方政府可以投向更多元的領(lǐng)域，也更容易尋找到符合地方需要、具有地方特色的項目。另外，為了推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，“負面清單”為保障性住房、土地儲備開了綠燈。
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，主題公園、仿古城等文旅項目，此前是部分地方專項債用于支持文旅開發(fā)的重要投向領(lǐng)域，這次被明確列入“負面清單”。
《意見》明確，在專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，將信息技術(shù)、新材料、生物制造、數(shù)字經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、量子科技、生命科學、商業(yè)航天、北斗等新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，算力設(shè)備及輔助設(shè)備基礎(chǔ)設(shè)施，高速公路、機場等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施安全性、智能化改造，以及衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等納入專項債券用作項目資本金范圍。提高專項債券用作項目資本金的比例，以省份為單位，可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。
廣發(fā)證券宏觀分析師吳棋瀅表示，在這些擴大用作資本金的范圍中，較為集中的，一是新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這有望帶來“新基建”的新一輪升溫，與科技相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將帶動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新加快；二是城市更新的擴容，舊改、棚改、城中村改造等，這有望在2025年提升各省份財政撬動投資的能力。可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限比例提升至30%，對部分省份可能影響不大，更重要的是領(lǐng)域的擴容。
確保專項債按時足額還本付息
《意見》指出，開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。下放專項債券項目審核權(quán)限，選擇部分管理基礎(chǔ)好的省份以及承擔國家重大戰(zhàn)略的地區(qū)開展專項債券項目“自審自發(fā)”試點。試點地區(qū)滾動組織篩選形成本地區(qū)項目清單，報經(jīng)省級政府審核批準后不再報國家發(fā)展改革委、財政部審核，可立即組織發(fā)行專項債券，項目清單同步報國家發(fā)展改革委、財政部備案。
《意見》指出，優(yōu)化專項債額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
在十個省份以及雄安新區(qū)試點專項債的“自審自發(fā)”，以及額度向投資效率高、資金效益好的地區(qū)傾斜，延續(xù)了近年來專項債資源向發(fā)達地區(qū)傾斜的導向，旨在更好更快地發(fā)揮專項債資金穩(wěn)增長、擴投資等積極效應(yīng)，支持經(jīng)濟大省發(fā)揮“挑大梁”的作用。
《意見》指出，做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應(yīng)的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔兜底責任，確保法定債務(wù)按時足額還本付息，嚴防專項債券償還風險。
受房地產(chǎn)市場深度調(diào)整影響，土地出讓收入在持續(xù)縮水，地方專項債的償債壓力隨之加大。近年來，部分地區(qū)出現(xiàn)用一般公共預(yù)算收入償還專項債利息等現(xiàn)象，現(xiàn)在明確可安排補助資金及其他收入還本付息，也屬于符合現(xiàn)實的務(wù)實舉措。另外，地方專項債此前要求單個項目實現(xiàn)融資收益平衡，在當前地方有收益的項目數(shù)量持續(xù)下降的背景下，轉(zhuǎn)而要求專項債實現(xiàn)各市、縣區(qū)域平衡，且由省級政府兜底，做了適應(yīng)性調(diào)整，同時也在強調(diào)地方政府主體責任。
吳棋瀅表示，專項債納入的是政府性基金預(yù)算，近年來因土地市場低迷，專項債付息占政府性基金預(yù)算收入的比重明顯提高，且省份之間分化趨勢明顯。《意見》確定了省級政府承擔兜底責任，并強調(diào)可安排財政補助資金償還本息，意味著或?qū)⒖赏ㄟ^一般公共預(yù)算收入（以稅收收入為主）來償還專項債，這不僅擴大了專項債償還的安全邊際，還擴大了未來專項債規(guī)模提升的空間。
申萬宏源首席經(jīng)濟學家趙偉表示，《意見》是對過去多年以來專項債券發(fā)行使用環(huán)節(jié)的一次總優(yōu)化，涉及投向、預(yù)算平衡、審核管理、發(fā)行使用、管理監(jiān)督等方方面面。同時，考慮到《意見》是在專項債提前批下達之前發(fā)布，2025年專項債發(fā)行或可通過上述新機制，擴大投向和加速落地，對穩(wěn)增長起到更加直接的效果。
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