21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李莎 北京報道 前不久召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對明年經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行部署，提出九項重點(diǎn)工作任務(wù)，有兩項分別聚焦城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展。其中一項是統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展；另一項為加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力。
如何看待新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展在擴(kuò)內(nèi)需中的作用？為什么要將城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展單列為明年經(jīng)濟(jì)工作的兩項重點(diǎn)任務(wù)？如何提升新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量？推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要把握哪些關(guān)鍵？
帶著這一系列問題，近日21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道對清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、建筑學(xué)院教授尹稚進(jìn)行專訪。在兩個小時的長談中，尹稚深入分享了自己的觀點(diǎn)和思考。
尹稚表示，中國發(fā)展的不平衡不充分問題，主要集中在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間。這就要求我們一方面要通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展縮小城鄉(xiāng)差距，另一方面通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略來縮小地區(qū)性差距、大中小城市間的差距。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場，要著力打通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動障礙，也要著力提升已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化質(zhì)量，解決他們在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題。
尹稚認(rèn)為，在當(dāng)前和未來一段時期，超大特大城市在吸引人口方面仍具備超強(qiáng)的動能優(yōu)勢，要立足區(qū)域協(xié)同發(fā)展，利用區(qū)域網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行功能布局，使得每一種功能的邊際效益都能實(shí)現(xiàn)最大化，共同形成有效的產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈條，用多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化的方式建設(shè)未來的特大超大城市。在發(fā)揮超大特大城市資源吸引潛力的同時，避免“一城獨(dú)大”下“大城市病”問題的進(jìn)一步惡化。此外，我國不同城市群的發(fā)展定位高度差異化，發(fā)展路徑各有不同，并不存在極端的“內(nèi)卷式”惡性競爭關(guān)系。
清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長、建筑學(xué)院教授尹稚 受訪者供圖
打通城鄉(xiāng)要素流動壁壘與提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量并舉
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會議將擴(kuò)內(nèi)需作為明年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，如何看待新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展在擴(kuò)內(nèi)需中的作用？
尹稚：在討論擴(kuò)大內(nèi)需時，很多觀點(diǎn)都聚焦擴(kuò)大居民消費(fèi)支出能力，但實(shí)際上，消費(fèi)分為基礎(chǔ)型消費(fèi)和發(fā)展型消費(fèi)兩類。
基礎(chǔ)型消費(fèi)與居民衣食住行相關(guān)，近年來我國已采取諸多舉措提升這類消費(fèi)，包括支持家電下鄉(xiāng)、發(fā)放購車補(bǔ)貼、推動消費(fèi)品以舊換新等，基礎(chǔ)型消費(fèi)的潛力已經(jīng)得到很大程度釋放，短期內(nèi)進(jìn)一步提升的空間較為有限。
而發(fā)展型消費(fèi)與居民生活水平保障、國民素質(zhì)提升密切相關(guān)，以醫(yī)療、教育、社會保險等為核心，涉及大量公共物品和半公共物品的提供，以政府消費(fèi)為主。與發(fā)達(dá)國家以及中國式現(xiàn)代化要求相比，我國在擴(kuò)大發(fā)展型消費(fèi)上還有很大空間。接下來推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，面臨的許多問題都與發(fā)展型消費(fèi)增長相關(guān)，解決這些問題需要政府投入大量資金。
從國家發(fā)展改革委公布的數(shù)據(jù)看，據(jù)測算，我國城鎮(zhèn)化率提高1個百分點(diǎn)，每年可以新增逾2000億元消費(fèi)需求，能夠帶動萬億規(guī)模的新增投資需求。這些新增投資需求并非僅是硬件方面的投入，我國部分硬件投入已存在一定過剩現(xiàn)象，相當(dāng)一部分應(yīng)投向軟件方面。以醫(yī)療相關(guān)投資為例，我國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)已超過部分發(fā)達(dá)國家，但在醫(yī)療水平、醫(yī)療教育經(jīng)費(fèi)投入、邊遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療傾斜性激勵政策等方面還有待提升，這些都涉及軟件投入，屬于發(fā)展型消費(fèi)范疇。
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會議把城鄉(xiāng)融合與區(qū)域發(fā)展單獨(dú)列為明年經(jīng)濟(jì)工作的兩項重點(diǎn)任務(wù)，這是出于什么考慮？
尹稚：中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，也是城鄉(xiāng)共同繁榮的現(xiàn)代化，而中國發(fā)展的不平衡不充分的問題，主要集中在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間。這就要求我們一方面要通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展縮小城鄉(xiāng)差距，另一方面通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略縮小地區(qū)性差距、大中小城市間的差距。
中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署明年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)時將城鄉(xiāng)融合與區(qū)域發(fā)展單列，作為未來工作的重點(diǎn)去考慮在情理之中。一方面要統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，另一方面要加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力，縮小地區(qū)性差距。
《21世紀(jì)》：近年來我國新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成效如何？還存在哪些突出問題？
尹稚：2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》印發(fā)以來，我國持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，成效顯著。如果以具備城鎮(zhèn)戶籍或居住證為標(biāo)準(zhǔn)來衡量“市民化”，我國大約完成了1.4~1.5億人的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是近來我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的最大成就之一。
消除絕對貧困之后，我國轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這之后我們開始將新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，探討城鄉(xiāng)融合問題。黨的二十屆三中全會提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，并強(qiáng)調(diào)必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興。
新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入下半場，要著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。一是要打通城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動障礙，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新格局。這項工作已有成效，但仍處起步階段，一系列政策細(xì)則正陸續(xù)出臺。二是要著力提升已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，解決他們在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題。
城鎮(zhèn)化的上半場主要是打通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城渠道，目前這方面的法律障礙已經(jīng)基本掃除，極個別超大特大城市還有一定落戶門檻，但常住人口在500萬人以下的城市基本實(shí)現(xiàn)零門檻落戶。
但一方面，城市生產(chǎn)力要素返鄉(xiāng)仍存在渠道不暢、保障不足等問題。與之前為農(nóng)民進(jìn)城建立法律和制度保障一樣，也需要為城市生產(chǎn)力要素返鄉(xiāng)建立一系列保障，解決這些問題可能還需要花費(fèi)5~10年的時間，才可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各生產(chǎn)要素的雙向流動，走向城鄉(xiāng)共同繁榮。
另一方面，雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“進(jìn)得來”的問題已得到很大程度解決，但這一群體在城市“留得住”、“過得好”、“融得入”的問題并沒有完全解決，這些都涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要融入城市，需要國家政策引領(lǐng)，也離不開自身素質(zhì)教育水平和行為標(biāo)準(zhǔn)的提升，這個過程并非一蹴而就，可能需要一到兩代人的努力。
提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量需要成本投入，從理論上來說，這些成本應(yīng)由中央政府、地方政府、用人企業(yè)、新市民個人四方共同分擔(dān)。但從我們調(diào)查的情況來看，地方政府和新市民的成本負(fù)擔(dān)相對較重，中央政府承擔(dān)的份額仍顯不足。因而應(yīng)加大中央政府的相關(guān)專項投入，在減輕地方政府負(fù)擔(dān)的同時，也能真正惠及新市民家庭和個人。另外，用人企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。
《21世紀(jì)》：近十年來我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均明顯提高，但至今二者差距仍然明顯，這是為什么？
尹稚：二者之間的明顯差距主要有兩方面原因。
一是農(nóng)民落戶意愿有限，農(nóng)民只進(jìn)城不落戶的現(xiàn)象非常普遍。曾有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工愿意在城鎮(zhèn)落戶的比例僅為19.1%，這意味著約4/5的農(nóng)民工不考慮在城鎮(zhèn)落戶。
一方面，我國農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有，政策明確要保持農(nóng)民依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變，農(nóng)民承包地要保持穩(wěn)定。這意味著未來農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)有很強(qiáng)的增值收益預(yù)期。正因如此，絕大部分農(nóng)民因擔(dān)心失去農(nóng)村這三項權(quán)利，多采取進(jìn)城不落戶的方式來處理這一問題。
另一方面，我國事實(shí)上形成了城市福利與戶籍和居住證掛鉤的雙軌制。尤其是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，拿到居住證基本能獲得80%甚至90%的城市戶籍權(quán)益。在這樣的情況下，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用辦理居住證的方式在城鎮(zhèn)生活，在享受城市絕大部分福利的同時，也能保留農(nóng)村三項權(quán)利的收益權(quán)。這一情況對城鎮(zhèn)化的影響將長期存在。
二是近年來我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村已全部通硬化路，產(chǎn)生了非常顯著的交通可達(dá)性效益，縮短了城鄉(xiāng)間的時空距離。在我國很多地區(qū)，特別是人口密集的發(fā)達(dá)地區(qū)，從村到縣城或中心鎮(zhèn)，甚至具備了15分鐘至半小時的通勤可達(dá)能力。
近年來，隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)和公共服務(wù)質(zhì)量普遍提升，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小，將來會催生出越來越多的城鄉(xiāng)雙棲人群，而這些人群很難用傳統(tǒng)意義上的城市人口或鄉(xiāng)村人口來劃分。比如在浙江，很多農(nóng)村出現(xiàn)大量新村民，除了城鄉(xiāng)通勤人員之外，還包括新農(nóng)人、赴鄉(xiāng)或返鄉(xiāng)養(yǎng)老人群、數(shù)字游民。“農(nóng)”正從一個身份變成一種職業(yè)，城鄉(xiāng)雙棲將越來越成為常態(tài)。
另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在何處市民化是一個“用腳投票”的過程。從引導(dǎo)層面來說，我們期望異地城市化、就地城市化和就近城市化能保持適當(dāng)?shù)谋壤５珡木用裾J(rèn)知以及“人往高處走”傳統(tǒng)習(xí)慣來看，一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望前往生活質(zhì)量和公共服務(wù)質(zhì)量更好、就業(yè)崗位更多元化、規(guī)模更大的地區(qū)，這一趨勢難以阻擋。在這樣的情況下，我們需要避免出現(xiàn)“一城獨(dú)大”的情況。
從“一城獨(dú)大”轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)同發(fā)展
《21世紀(jì)》：正如你談到要避免出現(xiàn)“一城獨(dú)大”，今年7月底印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》提出，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發(fā)展，培育一批同城化程度高的現(xiàn)代化都市圈。這是出于什么考慮？超大特大城市應(yīng)如何轉(zhuǎn)變發(fā)展方式？
尹稚：就中國當(dāng)前發(fā)展階段以及“十五五”時期發(fā)展而言，超大特大城市在吸引人口方面仍具備超強(qiáng)的動能優(yōu)勢，這些城市在提供穩(wěn)定、多元化就業(yè)方面比規(guī)模相對小的城市更有優(yōu)勢，這一點(diǎn)不可否認(rèn)。但超大特大城市如果不走向區(qū)域協(xié)同發(fā)展道路，仍堅持“一城獨(dú)大”模式，那么這些被吸引來的經(jīng)濟(jì)動能、人口聚集等，將在有限的土地面積上疊加，會放大或加劇“大城市”病現(xiàn)象，比如交通擁堵、環(huán)境污染、人均資源占有量下降等。
“一城獨(dú)大”的模式是將所有功能都集中于主城，各種功能堆積到一定程度會帶來邊際效益的下降。而把一部分不適合在中心城區(qū)發(fā)展或無法承擔(dān)在中心城區(qū)發(fā)展成本的專業(yè)化職能轉(zhuǎn)移至周邊中小城市，從經(jīng)濟(jì)角度來看，是實(shí)現(xiàn)邊際效益最大化的可行性路徑。因而超大特大城市一定要立足區(qū)域協(xié)同發(fā)展，立足都市圈乃至城市群尺度的人口和經(jīng)濟(jì)職能來布局，發(fā)揮超大特大城市資源吸引潛力的同時，避免“一城獨(dú)大”下“大城市病”問題的進(jìn)一步惡化。要在主距離主城區(qū)50~100公里的城市第二圈層和第三圈層，開展高質(zhì)量的新城建設(shè)，使得城市在吸引更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動能、更多的人口聚集就業(yè)的同時，能夠把“一城獨(dú)大”的模式變成城市群和都市圈內(nèi)部區(qū)域協(xié)同發(fā)展的模式。這既能夠得到各種要素聚集帶來的好處，又能避免這些要素在單點(diǎn)上聚集帶來的弊病。這也與我國明確提出要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，以及將“19+2城市群”作為新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)等密切相關(guān)。
比如，制造業(yè)、科創(chuàng)型企業(yè)、研發(fā)型企業(yè)等，難以承受中心城區(qū)的高昂地租，要到物業(yè)成本更低的地方發(fā)展，這就給超大特大城市中心城區(qū)以外的第二和第三圈層的中小城市創(chuàng)造了專業(yè)化發(fā)展的機(jī)會。從“攤大餅”布局所有功能，轉(zhuǎn)向用區(qū)域網(wǎng)絡(luò)布局所有功能，使得每一種功能的邊際效益都能實(shí)現(xiàn)最大化，共同形成有效的產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)鏈條，用多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)化的方式建設(shè)未來的特大超大城市。
這種多節(jié)點(diǎn)和網(wǎng)絡(luò)化布局是從近域的同城化，發(fā)展到更廣域的同城化，在現(xiàn)階段的基本特征是現(xiàn)代化都市圈，未來特征是現(xiàn)代化城市群，兩者的差異主要體現(xiàn)在空間尺度上，目前我國絕大部分城市還處在都市圈培育階段。都市圈的范圍大概是以城市為中心，覆蓋面積2~3萬平方公里，而城市群是以中心城市為核心，覆蓋面積8~10萬平方公里。
《21世紀(jì)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前部分都市圈存在范圍過大、盲目擴(kuò)張的問題，對此你怎么看？
尹稚：這個問題確實(shí)存在。科學(xué)分析已經(jīng)明確，現(xiàn)代化都市圈規(guī)模在2~3萬平方公里時效益最好，但在發(fā)展過程中，有些地方政府存在盲目擴(kuò)大都市圈范圍的沖動，認(rèn)為都市圈范圍越大，權(quán)力范疇越大，所管轄的人口越多，經(jīng)濟(jì)總量亦會相應(yīng)增加，有地方政府提交的都市圈面積甚至?xí)环糯蟮?~6萬平方公里。實(shí)際上，這仍是追求數(shù)量增長型發(fā)展的慣性思維。
國家發(fā)展改革委在審批都市圈規(guī)劃時，對規(guī)模有比較明確的約束，基本不予批準(zhǔn)超過3萬平方公里的都市圈，并向地方政府闡明，鑒于其當(dāng)前經(jīng)濟(jì)實(shí)力、公共服務(wù)拓展能力、基礎(chǔ)設(shè)施通勤化能力及公共服務(wù)同城化供給能力，強(qiáng)烈建議將都市圈范圍控制在3萬平方公里以內(nèi)，鼓勵地方政府轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。已獲國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的都市圈基本都在這個規(guī)模范圍以內(nèi)。
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次明確要發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，接下來現(xiàn)代化都市圈發(fā)展或如何加力？
尹稚：一個重要的方向是推動都市圈同城化發(fā)展。
首先是基礎(chǔ)設(shè)施的同城化。例如，要建立 “軌道上的都市圈”，這意味著軌道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不局限于中央主城，還要通過市郊鐵路、高速公路等方式，連接中央主城與周圍第二圈層和第三圈層的新城，率先實(shí)現(xiàn)通勤性基礎(chǔ)設(shè)施的同城化。基礎(chǔ)設(shè)施還包括通訊、排水等多個方面，都需要經(jīng)歷同等標(biāo)準(zhǔn)的同質(zhì)化進(jìn)程。
除了硬件設(shè)施之外，還有軟環(huán)境的同城化，比如公共服務(wù)供給同城化，社保、醫(yī)保、教育津貼等各種保障機(jī)制的同城化待遇，投融資渠道的同城化，營商環(huán)境的同城化等。在都市圈范圍內(nèi)，應(yīng)促使中心城市與外圍新城、市縣新城在同一件事情上具備同等標(biāo)準(zhǔn)、享有同等待遇并遵循相同流程。
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場將優(yōu)先形成區(qū)域性一體化市場
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出綜合整治“內(nèi)卷式”競爭，你如何看待各大城市之間的競爭關(guān)系，這種競爭給中國經(jīng)濟(jì)帶來了什么影響？在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，如何防止“內(nèi)卷式”競爭？
尹稚：城市間的競爭在我國的考核體系中被稱為 “錦標(biāo)賽”。在過去四、五十年中國高速發(fā)展進(jìn)程中，這一模式發(fā)揮了一定作用，催生了地方政府的自主性與發(fā)展活力，具有其歷史貢獻(xiàn)。
然而，當(dāng)下并非城市間惡性競爭的時代。從國際層面而言，如今處于全球一體化崩潰、區(qū)域性競爭機(jī)制逐步形成的時期，國家間區(qū)域化抱團(tuán)、與對手爭奪新高地的行為愈發(fā)普遍，地域性聯(lián)盟也不斷增多，這是值得我們關(guān)注的現(xiàn)象。
在上一個競爭時代，中國城市參與全球競爭更多表現(xiàn)為城市間或者說城市級別的競爭。但如今，這種競爭方式已不再適用，至少是以區(qū)域為單元參與全球競爭。這也是我國提出要建立世界級城市群的重要原因，不同城市群的競爭對手有所不同，但競爭級別一定是區(qū)域聯(lián)合體層面的，而非單個城市層面。
在這種情況下，從中央的規(guī)劃導(dǎo)向來看，大中小城市之間、同一城市群內(nèi)部的城市之間，都應(yīng)當(dāng)是合作大于競爭的關(guān)系。城市間應(yīng)通過 “1+1>2” 的合作效應(yīng)，聯(lián)合更廣泛的區(qū)域，形成更強(qiáng)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，參與更加國際化的競爭。
建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一交易規(guī)則，防止內(nèi)部出現(xiàn)“內(nèi)卷式”惡性競爭。但建成全國統(tǒng)一大市場需要成本，很難一步到位。在這種情況下，我認(rèn)為將優(yōu)先形成區(qū)域性一體化市場，從都市圈逐步擴(kuò)展至城市群，并逐步擴(kuò)大推進(jìn)范圍，最終才可能形成真正的全國統(tǒng)一大市場。
從實(shí)際觀察來看，城市群或都市圈的合作競爭關(guān)系，關(guān)鍵在于中心城市如何作為。中心城市在群圈中處于核心地位，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，發(fā)揮帶頭作用，與周邊中小城市共同策劃、共同建設(shè)、共同分享收益，才能真正從競爭走向合作，從“一城獨(dú)大”走向區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。比如，在成德眉資的合作中，成都就展現(xiàn)出較好的帶頭作用。
中國四大城市群之間并不存在極端的“內(nèi)卷式”惡性競爭關(guān)系。因為不同城市群的發(fā)展定位高度差異化，自身資源本體條件、生產(chǎn)要素具體情況等也各不相同，有著不同的發(fā)展路徑。比如，幾年前我們對中國科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)序列分布特征進(jìn)行研究時發(fā)現(xiàn)，從原始創(chuàng)新到終端產(chǎn)品型創(chuàng)新，長三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)和成渝城市群都各有特點(diǎn)，粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)品創(chuàng)新最活躍，北京原始創(chuàng)新實(shí)力最強(qiáng)，上海則介于兩者之間，成渝國防軍工創(chuàng)新基礎(chǔ)雄厚等。
“內(nèi)卷式”競爭更多是同質(zhì)化競爭，相較核心區(qū)域而言，在缺乏“鏈主”企業(yè)、“群主”企業(yè)，以中下游產(chǎn)業(yè)鏈和外圍產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)承接為主的地區(qū)，更容易出現(xiàn)“內(nèi)卷式”競爭現(xiàn)象。城市間“內(nèi)卷式”競爭更多發(fā)生在縣一級，因為縣一級產(chǎn)業(yè)通常處于產(chǎn)業(yè)鏈中下游和產(chǎn)業(yè)集群外圈，技術(shù)門檻相對較低，可模仿性較強(qiáng)，準(zhǔn)入難度小，同質(zhì)化現(xiàn)象更嚴(yán)重。但在縣域也可以聚焦細(xì)分產(chǎn)品和小眾化市場，獨(dú)角獸企業(yè)、單項冠軍企業(yè)就是重要代表。
在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，中國企業(yè)常陷入降價式惡性競爭，這種“內(nèi)卷式”競爭是有問題的。國際上開始用綜合指標(biāo)考核產(chǎn)業(yè)，而非單一的市場占有率或市場覆蓋率來考核。中國企業(yè)低價競爭雖著力擴(kuò)大市場，但員工工資未同步提升，企業(yè)社會職責(zé)發(fā)揮不足，且可能付出更高的環(huán)境代價，產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)。未來中國產(chǎn)業(yè)如何走是值得我們深入思考的問題。
《21世紀(jì)》：中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)有何不同？發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)如何著力？
尹稚：縣域經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)不能完全劃等號。截止到2022年底，我國有2843個縣級行政區(qū)劃單位。
這些縣級行政單元有幾個特點(diǎn)，一是規(guī)模和發(fā)展時段高差異化，與城市相比，縣域發(fā)展更不能“一刀切”。
二是重點(diǎn)功能高差異化。我國國土空間主要有三大功能區(qū)，即城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。在我國1800余個縣級行政單元中，城市主體功能縣占比為20.1%，農(nóng)業(yè)功能縣占40.41%，生態(tài)功能縣占39.49%。這意味著在全國縣一級單位中，有相當(dāng)一部分縣的主體功能并不僅是追求GDP增長。
部分縣發(fā)展速度很快，去年我國已有59個“千億縣”，但在全國層面看來，縣域GDP份額并不占絕對優(yōu)勢，縣級單位的生產(chǎn)總值約占全國的1/3。實(shí)際上，我國縣域經(jīng)濟(jì)更偏向于民生普惠型經(jīng)濟(jì)，而非支撐我國與發(fā)達(dá)國家競爭、競爭國際話語權(quán)等職能，后者主要應(yīng)由中心城市承擔(dān)。
整體而言，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的核心并不是追求更高的經(jīng)濟(jì)總量，而是要解決糧食有人種、邊境有人守、生態(tài)有人護(hù)、鄉(xiāng)村有人振興的問題，縣域政權(quán)治理也關(guān)乎區(qū)域和社會穩(wěn)定。
我認(rèn)為，當(dāng)下發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)很關(guān)鍵的一點(diǎn)是要轉(zhuǎn)變縣域考核機(jī)制，這是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“指揮棒”。目前對縣域的實(shí)際考核仍以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主。當(dāng)然，對于占全國縣級單位1/5的處于城市化地區(qū)的縣來說，這種考核方式并無不妥，但對于處于其他主體功能區(qū)的縣而言，不能采用這種“一刀切”的考核制度。
考慮各地實(shí)際情況，我們一直在強(qiáng)調(diào)，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以外的生態(tài)職能、社會發(fā)育情況、文化傳承情況以及社會治理水平等，納入縣域發(fā)展綜合效益考評體系，建立面向治理現(xiàn)代化的ESCG（生態(tài)、社會、文化和社會治理）體系。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣城建設(shè)發(fā)展都應(yīng)該實(shí)行分區(qū)分類、分時段、分主體功能要求的差異化考評機(jī)制，建立一套經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和治理現(xiàn)代化水平相結(jié)合的綜合效益考評指數(shù)，促進(jìn)縣域特色發(fā)展。
未來在對一個縣進(jìn)行考核時，首先要明確其處于何種主體功能區(qū)，以此來確定上述幾個方面在考評中的權(quán)重，再把這些指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)融合，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量指數(shù)或叫綜合效益指數(shù)，差異化考察縣域經(jīng)濟(jì)，使得縣域治理更具針對性，能更好地與主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)定向化、專業(yè)化對接，創(chuàng)造出更多小而精、小而美的縣域經(jīng)濟(jì)個體。
《21世紀(jì)》：2025年乃至“十五五”時期，在新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面，哪些重大改革措施或加快落地？
尹稚：一是從已公布的相關(guān)政策文件來看， “十五五” 期間或有一系列鼓勵城鄉(xiāng)各類生產(chǎn)力要素雙向流動的具體政策出臺，這也將是“十五五”時期新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合工作的重要著力點(diǎn)。
二是在國家戰(zhàn)略腹地建設(shè)方面，或?qū)⒂幸恍﹥?yōu)化生產(chǎn)力布局的調(diào)整措施出臺，加大對中西部地區(qū)的投入。
三是在差異化施策方面有望取得進(jìn)展。今年政府工作報告提出，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，按照主體功能定位，積極融入和服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，后續(xù)或有進(jìn)一步政策出臺，改變一些由歷史慣性造成的資源錯配問題。
四是在與人的現(xiàn)代化和人的城鎮(zhèn)化相關(guān)問題上，或在推動人口高質(zhì)量發(fā)展、解決居民發(fā)展性需求方面加大政府投入，尤其是中央政府投入，促使資源配置更多地向人口流入地轉(zhuǎn)移，包括資金使用、專項債使用以及用地指標(biāo)傾斜配置等方面或有進(jìn)一步動作。此外，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革也可能會出臺一些新措施。
《21世紀(jì)》：在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，還有什么需要特別注意的？
尹稚：我一直建議逐漸淡化城鎮(zhèn)化率或城市化率這個指標(biāo)的價值和意義。這一指標(biāo)是一個舶來的概念，是特定環(huán)境下的產(chǎn)物。西方在城市化進(jìn)程剛開始時設(shè)立這個指標(biāo)，那時人只有進(jìn)了城，才能獲得非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，享受更好的公共服務(wù)。早年中國也是如此，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)明顯，差距巨大。但隨著我國基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施水平提升，城鄉(xiāng)差別在縮小，非農(nóng)就業(yè)的地點(diǎn)也在城鄉(xiāng)之間相互滲透，嚴(yán)格按照二元來劃分城鄉(xiāng)、用城鎮(zhèn)化率來衡量現(xiàn)代化水平的意義將越來越低。
當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)66.16%，北上廣深、江浙等東部沿海的相當(dāng)一部分地區(qū)城市化率已基本進(jìn)入穩(wěn)定期，未來全國也將穩(wěn)定在 75%左右，屆時單一的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)將難以衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，也很難反映居民的真實(shí)生活水平，城鎮(zhèn)化率的些許增減已無太大意義。應(yīng)建立一套評估人民生活質(zhì)量和生活標(biāo)準(zhǔn)的綜合性指數(shù)，逐步替代單一的比率型評價標(biāo)準(zhǔn)。
從技術(shù)層面看，在大數(shù)據(jù)技術(shù)以及各類數(shù)據(jù)采集、監(jiān)控和考評技術(shù)支撐下，我們已具備轉(zhuǎn)向建立城市綜合性考評指數(shù)的能力。從現(xiàn)實(shí)和發(fā)展層面看，我國已從簡單追求數(shù)量型增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、高品質(zhì)發(fā)展，應(yīng)逐漸建立起一套衡量品質(zhì)和質(zhì)量的綜合性指數(shù)指標(biāo)，以更好地反映我國的現(xiàn)代化進(jìn)程。
目前我國一些第三方機(jī)構(gòu)已經(jīng)有所嘗試，比如發(fā)布城市幸福指數(shù)等，這有助于推進(jìn)官方價值觀念的漸進(jìn)式變化。但最行之有效的，是調(diào)整干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，這是最大的“指揮棒”。
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