評論丨應提早布局我國碳市場升級改造
徐長春(中國國際經濟交流中心研究員)
畢成良(中國國際經濟交流中心助理研究員)
2023年11月30日至12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議第28屆會議(COP28)在阿拉伯聯合酋長國迪拜舉行。《聯合國氣候變化框架公約》于1994年3月21日生效，旨在防止人類對氣候系統的“危險”干擾，至今公約已獲得198個國家批準。自2015年第21屆聯合國氣候變化大會通過《巴黎協定》以來，后續的氣候大會一直圍繞著實施其主要目標展開：把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2℃之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內。
本次會議首次盤點《巴黎協定》簽署以來的氣候防范行動并對盤點結果做出緊急響應；會議呼吁，團結一致，更廣泛地參與氣候防范行動，不僅締約方政府要加大參與力度，民營企業更要創新性地商業參與防止氣候變暖行動，推動傳統經濟發展模式向綠色低碳經濟模式轉型。這意味著氣候變暖防范行動將更加強調全民參與，特別強調市場主體的商業參與。所以，面向未來，我國應提前布局，更加重視氣候變暖防范行動的市場機制建設，推動我國碳市場體制機制的改造升級。
碳市場已成為影響各國貿易利益的新增機制
碳市場體制機制起源于全球應對氣候變化行動的廣泛實踐。碳稅是在碳約束條件下對碳排放主體征收的稅金，通過征收這些稅金把市場主體因碳排放而外溢的成本內部化，從而使其生產的產品體現其真實價格，推進市場主體在追求利潤最大化的過程中達成碳減排的結果。這是在碳約束條件下的生產成本核算方式，是生產過程增加了碳成本的結果。
碳關稅是碳約束條件下生產的產品在跨境流動時被征收的特殊稅金，是以兩個經濟體的碳價格差為基礎的稅收，意在保證兩個經濟體市場主體競爭的公平性，間接也起到推進市場主體溫室氣體減排的作用。關于碳稅和碳關稅的實踐，是從應對氣候變化行動的發源地――歐洲開始的。為應對全球氣候變化，上世紀90年代起，芬蘭、挪威、丹麥等北歐國家開始征收碳稅。隨后，歐盟也開始采取此類型的措施，還為此建立了專門的碳排放交易系統，為嚴格控制碳排放增長提供了支撐平臺。2005年，歐盟碳排放交易系統開始運作，幫助當時的發電廠和工廠實現碳減排37%。其實，除歐盟外，2017年我國也推出了碳排放權交易市場，是當時世界上最大的此類機制之一，首批納入覆蓋的超2000家電力企業碳排放量超過40億噸。
而碳關稅問題的產生，是為了解決因碳稅而產生的“碳泄漏”問題。歐盟對碳稅的征收促使企業從歐盟轉移到其他溫室氣體減排要求相對寬松的地區，或通過進口替代本地生產。這就造成歐盟以外地區的碳排放量增加，也就是相對歐盟“碳泄漏”了。隨著國際貿易中的“碳泄漏”問題的發現，歐盟2021年提出碳邊境調節機制(CBAM即“碳關稅”)，探討對進口產品征收碳關稅問題，以堵住泄漏的窟窿。2023年4月，歐洲議會通過了歐盟CBAM法案；2023年5月，該法案正式生效。目前，CBAM已進入試運行階段，2025年12月31日前為過渡期。
碳市場體制機制的推廣，雖然可能還面臨著各種各樣的障礙，但是推廣前景應該是光明的。由于碳稅和碳關稅都是將生產商外溢的成本內部化的措施，把生產者、消費者的利益與碳排放直接掛鉤，使得溫室氣體減排行動不再是與生產者無關的政府公共政策行動。無論是從經濟學理論，還是從氣候治理的實踐來講，碳稅和碳關稅措施都是能夠推動溫室氣體減排的有效措施。如果說有什么美中不足的話，就是該措施在處理不同國家氣候問題歷史欠賬和現實減排責任上尚有不足，有可能引發貿易不公。但是，國際社會可以參照“共同但有區別的責任”原則處理不同國家商品的碳關稅問題，適應WTO規則里面有關歧視性原則、最惠國待遇原則和國民待遇原則的要求，解決發達國家與發展中國家在氣候問題上的利益均衡與公平正義問題。所以，理論上來講，碳市場體制機制具有光明的推廣前景。
碳市場政策正成為撬動各經濟體國際貿易利益的杠桿。根據歐盟CBAM法案，在2025年12月31日前的過渡期內，進口產品無需繳納碳關稅，但需上報碳排放量。過渡期結束后，進口產品就要依據法律規定繳納碳關稅。歐盟的進口商品每噸碳排放價格與歐盟碳市場配額價格相掛鉤。這樣，只有加入(或鏈接)歐盟碳市場國家的商品進入歐盟才能豁免碳關稅；對已經采取嚴格氣候政策的出口國，在本國已繳納的碳排放成本也可抵扣各種顯性或隱性的碳成本。但就眼前的現實情況來講，沒有實行碳稅和碳關稅等氣候市場經濟體制機制的經濟體，就將面臨在進口國征收碳關稅的問題，也就是說，出口國政府面臨碳關稅被進口國政府拿走的困境。可見，是否施行碳市場政策正在實質性地影響各國的經濟利益。所以，碳市場政策正越來越成為各國關注的焦點。
全球氣候治理面臨嚴峻形勢
在《聯合國氣候變化框架公約》締約方第28次大會召開的前夕，聯合國環境規劃署連續發布了三份權威報告，向國際社會展示氣候變化國際治理面臨的嚴峻形勢。
首先，目前全球應對氣候變化所需項目的規劃、融資及其實施力度仍然不足以抑制氣候惡化的趨勢。聯合國環境規劃署11月2日發布的《2023年適應差距報告》指出，目前發達國家籌集的環境資金規模遠遠不能滿足發展中國家適應氣候變化所需資金的需要。實際籌集額度僅為發展中國家所需適應資金的十分之一到十八分之一。這嚴重制約了發展中國家溫室氣體治理行動，是氣候變暖的重要原因之一。
其次，化石燃料消費仍在以高于控制大氣溫度升高所需限額的規模在增長。聯合國環境規劃署11月8日發布的《2023年生產差距報告》指出，雖然各締約方在《巴黎協定》中都有了莊嚴的氣候承諾，但頂級化石燃料生產商仍計劃進行更多開采。各國政府計劃在2030年將化石燃料的產量提高一倍，超過了控制升溫1.5℃所需的化石燃料消費規模限制。
第三，當前氣候治理的結果與治理目標的差距在加大。聯合國環境規劃署11月20日發布的《2023年排放差距報告》發現，除非各國采取行動兌現在《巴黎協定》中的2030年承諾，否則以現有的排放力度推進氣候治理，世界氣溫將比工業化前水平上升2.5℃-2.9℃。如果要分別實現《巴黎協定》設定的2℃和1.5℃的目標，預測各締約方2030年排放量必須至少減少28%和42%。可見，全球當前應對氣候變化的政策力度還遠遠不夠，治理壓力巨大。
溫室氣體排放治理問題是事關人類命運的戰略問題，這意味著各締約方必須立足現實加大溫室氣體排放控制力度，否則人類生存與發展的成果可能因氣候變化的效應而被“一票否決”。聯合國秘書長古特雷斯在排放差距報告發布后表示，“我們知道1.5攝氏度的目標仍然有可能成為現實。這需要鏟除氣候危機的有毒根源：化石燃料，需要公正、公平的可再生能源轉型。”面向不久的將來，人類生產生活方式的綠色低碳轉型約束力會越來越大，《聯合國氣候變化框架公約》締約方第28次大會實際正成為推進碳市場機制推廣的推進器。所以，如果我國提前布局自身的碳市場升級改造工作，那將是順應歷史潮流的理智之舉。
不斷完善我國碳市場，推動經濟轉型
面對人類越來越清晰的溫室氣體排放治理戰略走向，我國應順應歷史的潮流，從人類利益出發謀劃自身發展。一是從戰略高度理解和看待“雙碳”戰略，推進國家發展戰略由傳統發展模式向綠色低碳發展方式轉型。具體包括，從改變國民經濟結構入手，打造以綠色為基礎的國民經濟體系；調整國民經濟結構，著力提升綠色能源、綠色經濟在國民經濟中的比重，把國民經濟發展重心轉到低碳經濟上來，搶占低碳經濟制高點。
二是從戰術上行動起來，升級改造碳市場體制機制，務實推進我國綠色低碳發展戰略，提前占據全球產業綠色發展的高地。市場的主體是企業，社會的基本細胞是人。我們要立足經濟和社會基本主體的原動力，建立社會成本內部化的體制機制，切實把減少溫室氣體排放的理念轉化為具體的個體行動，推動建設低碳經濟結構的戰略構想切實轉變為現實圖景。
當前，落實“雙碳”戰略、應對全球氣候變化最重要的工作之一，就是要在已有碳市場的基礎上，選擇有撬動作用的關鍵支點，提早布局我國碳市場的升級改造，推進我國經濟轉型，實現高質量發展。
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