21世紀經(jīng)濟報道記者李莎報道 10月20日至23日，黨的二十屆四中全會在北京召開，會議將審議《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》，為未來五年中國發(fā)展擘畫藍圖。
“十四五”時期，我國城市建設和區(qū)域發(fā)展成效顯著，2024年底常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%，意味著有9.4億人生活在城市和城鎮(zhèn)，城市的綜合承載能力穩(wěn)步提升。當前，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。
未來五年甚至十年，我國城市和區(qū)域發(fā)展可能會出現(xiàn)哪些變化？要抓住哪些重點？對此，21世紀經(jīng)濟報道專訪了中國國土經(jīng)濟學會理事長肖金成。肖金成長期深耕區(qū)域發(fā)展和土地改革領域，曾任國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長、中國城市規(guī)劃學會區(qū)域規(guī)劃和城市經(jīng)濟委員會副主任。從1997年從事專業(yè)研究以來，先后主持了“中國特色的城市化道路研究”、“完善區(qū)域性中心城市功能研究”、“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局研究”等數(shù)十項重大研究課題，為國家宏觀決策提供了決策依據(jù)。
中國國土經(jīng)濟學會理事長肖金成（受訪者供圖）
肖金成認為，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務，“十五五”時期仍需將其作為重點攻堅內(nèi)容，推進這項工作的核心并非是解決戶籍問題，而是實現(xiàn)城市公共服務的無差別供給。
肖金成表示，都市圈和城市群的范圍并非越大越好，應根據(jù)城市之間的聯(lián)系和都市的輻射能力來確定。“十五五”期間要重點推進已批復都市圈規(guī)劃的落地實施，其中建立區(qū)域合作機制尤為重要。在都市圈和城市群之外，要通過培育區(qū)域性中心城市，進一步帶動周邊縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展。通過都市圈、城市群與區(qū)域性中心城市的優(yōu)化布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，形成科學合理的城市體系與國土空間體系。
農(nóng)業(yè)轉移人口市民化仍是攻堅重點
《21世紀》：我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。新階段區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重點是否將有所變化？
肖金成：我認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展從根本上講是一以貫之的。自2000年西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施起，我國就著力持續(xù)縮小區(qū)域差距，核心是縮小區(qū)域間在人均GDP、居民生活水平以及公共服務方面的差距，這些都是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的本質內(nèi)容，無論是“十四五”還是“十五五”，這一核心方向均無大的改變。
需要提醒的是，現(xiàn)在很多人沒有厘清區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內(nèi)涵，把所有與區(qū)域相關的事務都納入?yún)^(qū)域協(xié)調發(fā)展的框架，這是目前的一大認識誤區(qū)。黨的二十大報告明確提出，要深入實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這四大戰(zhàn)略是并列關系，而非互相替代，共同目標是促進區(qū)域高質量發(fā)展，這既是“十四五”區(qū)域發(fā)展的基本方向，也是“十五五”時期區(qū)域發(fā)展的主要方向。
與區(qū)域協(xié)調發(fā)展不同，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略聚焦城鄉(xiāng)關系，核心是城鄉(xiāng)人口分布變化。城鎮(zhèn)化本質是城市和城鎮(zhèn)人口增加、農(nóng)村人口減少的過程，我國自改革開放以來持續(xù)推進城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關鍵在于提升城鎮(zhèn)化質量，推動農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，持續(xù)改善進入城市和城鎮(zhèn)人口的生存狀態(tài)，更加注重以人為本，這是城鎮(zhèn)化的重要變化。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的核心是調整空間結構和優(yōu)化空間布局，讓適合發(fā)展的區(qū)域加快發(fā)展，加強對生態(tài)敏感地區(qū)等不適宜發(fā)展區(qū)域的保護。區(qū)域重大戰(zhàn)略包括京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設等若干區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實施這一戰(zhàn)略的核心是推動相關區(qū)域高質量發(fā)展，增強其國際競爭力。
《21世紀》：在討論城鎮(zhèn)化問題時，有觀點認為，當前人口的流動更多從城鄉(xiāng)之間的流動轉向城市間的流動，對此你怎么看？
肖金成：城市間人口流動是十分正常的現(xiàn)象，但這一現(xiàn)象不屬于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略范疇，而應歸類到主體功能區(qū)戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化聚焦農(nóng)村人口向城市轉移這一核心議題，城市人口向大城市流動或橫向流動，是空間結構發(fā)生了變化，與城鎮(zhèn)化水平無關。在主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架下，適宜發(fā)展的地區(qū)隨著經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，會創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，進而引起人的空間結構變化，中等城市的人口向大城市轉移，使得部分大城市規(guī)模持續(xù)擴大，這已成為一種發(fā)展趨勢。而一些不適合發(fā)展經(jīng)濟的地區(qū)，其城市規(guī)模可能保持穩(wěn)定或甚至有所縮小，這些都是人口空間結構的規(guī)律性變化。
《21世紀》：你剛談到推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，這是新型城鎮(zhèn)化的首要任務。當前農(nóng)業(yè)轉移人口市民化還面臨哪些瓶頸？未來應如何著力，讓農(nóng)業(yè)轉移人口真正實現(xiàn)“融城”而非僅是“進城”？
肖金成：這實際上是城鎮(zhèn)化的本質問題。我國城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，但城鎮(zhèn)化質量不是很高。這主要是因為大量為城市發(fā)展作出貢獻的農(nóng)業(yè)轉移人口（或者說農(nóng)民工），雖長期在城市工作生活，卻未能與城市居民平等享有公共服務、社會福利及相應權益，在子女教育、社會保障、住房保障等關鍵民生領域仍面臨困難，陷入“進城易、融城難”的局面。這是一個認識問題，也是一個權益問題，關鍵在于城市政府要切實履行責任，重視該群體的權益保障，將其納入核心治理范疇。我國自“十二五”起便持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，在子女教育等方面已經(jīng)取得重要進展，但整體成效尚未達到預期，該任務至今仍是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務，“十五五”時期仍需將其作為重點攻堅內(nèi)容。
過去推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化存在認知誤區(qū)，即將戶籍遷移與公共服務供給直接綁定，這一模式在實踐中存在突出矛盾：部分城市希望吸引農(nóng)業(yè)轉移人口落戶，但相當一部分人因在這些城市享有的權益有限，不如農(nóng)村的福利保障，因而不愿遷戶；而北京、上海等可以提供優(yōu)質公共服務的大城市則仍存在較高的落戶門檻，讓農(nóng)民工難以實現(xiàn)落戶愿望。
因而我認為，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的核心并非是解決戶籍問題，而是實現(xiàn)城市公共服務的無差別供給。城市政府應主動擔責，對在本地工作生活的農(nóng)業(yè)轉移人口，無條件提供與市民同等的公共服務和社會福利，不應以戶籍為前提設置差別化待遇。判斷服務對象可依托五險一金繳納情況，因為五險一金本身就包含了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等與公共服務相關的保障內(nèi)容。
此外，鑒于當前農(nóng)業(yè)轉移人口進城落戶意愿不高，應理性看待戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更聚焦于常住人口城鎮(zhèn)化率的提升。
都市圈建設亟待打破行政分割壁壘
《21世紀》：中央城市工作會議明確，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。在城鎮(zhèn)化下半場，核心城市與周邊中小城市應如何重構分工協(xié)作格局？如何破解“核心虹吸”與“周邊塌陷”的矛盾，更好帶動區(qū)域發(fā)展？
肖金成：大城市越來越大成為近年來城市發(fā)展的一個趨勢。這主要是因為大城市產(chǎn)業(yè)結構較合理，公共服務與基礎設施水平較高，產(chǎn)業(yè)集聚勢不可擋，而產(chǎn)業(yè)的集中創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，帶動人口集聚，推動城市規(guī)模不斷擴大。
大城市在集聚發(fā)展過程中產(chǎn)生了虹吸效應，并帶來兩方面問題。一是大城市本身面臨的發(fā)展壓力越來越大，發(fā)展成本攀升，對城市管理的要求也日益提高。二是虹吸效應也對周邊城市造成沖擊，導致周邊城市在產(chǎn)業(yè)、人口等資源集聚中處于劣勢，難以實現(xiàn)有效發(fā)展，形成馬太效應，城市間的發(fā)展落差持續(xù)拉大。推動大城市的虹吸效應向輻射效應轉變，是亟待解決的關鍵問題。
黨的二十大報告提出以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局。其核心是避免大城市過度擴張，控制其與中小城市的發(fā)展落差，而規(guī)劃建設都市圈正是破解這一問題的關鍵路徑。要以交通建設為突破口，打破行政分割壁壘，推動核心城市的交通網(wǎng)絡向周邊城市延伸，打造“軌道上的都市圈”。交通體系的完善也有助于改善周邊城市的發(fā)展條件，為產(chǎn)業(yè)轉移和人口吸納創(chuàng)造便利。在此基礎上，推動核心城市產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊城市延伸，比如核心城市重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，周邊城市發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，小城市重點發(fā)展零部件產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和旅游業(yè)，就可以在都市圈范圍內(nèi)實現(xiàn)大中小城市協(xié)調發(fā)展。大城市周邊的農(nóng)村也可布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和設施農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)，助力農(nóng)民增收致富。
圍繞核心城市規(guī)劃建設都市圈，需政府與市場協(xié)同發(fā)力，要突破行政分割，進行體制機制創(chuàng)新，建立區(qū)域合作機制。都市圈發(fā)展規(guī)劃的落地涉及建設主體確定、資金籌措等實際問題，也需要依托區(qū)域合作機制來協(xié)商解決。
都市圈與城市群存在遞進關系，城市群由若干個經(jīng)濟聯(lián)系密切的都市圈、城市圈共同構成，但二者的范圍都并非越大越好。都市圈范圍相對較小，以一個核心城市為中心向外輻射，輻射半徑通常在100至150公里左右，超出這一范圍將難以發(fā)揮其輻射功能。城市群范圍雖大于都市圈，但同樣不能無限擴大，其前提是內(nèi)部城市間具備比較密切的經(jīng)濟聯(lián)系。部分地區(qū)存在脫離實際劃定都市圈、城市群范圍的情況，還有些地方存在與周邊城市的經(jīng)濟關聯(lián)度不高，但仍希望被納入城市群范圍內(nèi)的現(xiàn)象，這都是當前出現(xiàn)的一些不合理傾向。無論是都市圈還是城市群，其數(shù)量也是有限的。常住人口300萬人以上的城市才是都市，都市輻射的范圍是都市圈，根據(jù)我們的初步設想，全國都市圈數(shù)量預計在30個左右，城市群至多15個。
都市圈與城市群之外的區(qū)域發(fā)展問題也不容忽視，應通過培育區(qū)域性中心城市帶動區(qū)域發(fā)展。區(qū)域性中心城市應由空間范圍來判斷，而非由城市規(guī)模和城市行政級別來決定，全國可布局一兩百個區(qū)域性中心城市，進一步輻射周邊縣城和小城鎮(zhèn)。通過都市圈、城市群與區(qū)域性中心城市的合理布局，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，形成科學合理的城市體系與國土空間體系。
《21世紀》：你對“十五五”推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展還有哪些建議？
肖金成：“十三五”期間我國規(guī)劃了19個城市群，為城市群發(fā)展奠定了基礎，但數(shù)量有點多，范圍有點大。城市群規(guī)劃的核心目標是優(yōu)化空間布局，明確不同城市的功能定位與發(fā)展方向，推動大中小城市協(xié)調發(fā)展，同時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，避免惡性競爭，完善交通體系，最終促進區(qū)域高質量發(fā)展。
2019年國家發(fā)改委發(fā)布《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，目前經(jīng)國家發(fā)改委批復的國家級都市圈規(guī)劃已經(jīng)增至18個，這些規(guī)劃吸取了此前城市群規(guī)劃范圍過大的教訓，對都市圈范圍界定更為嚴格，同時明確提出完善都市圈交通體系、實現(xiàn)同城化發(fā)展等要求，反響良好、成效初顯。
“十五五”期間要重點推進已批復都市圈規(guī)劃的落地實施，其中建立健全跨區(qū)域合作機制尤為重要。《中共中央 國務院關于推動城市高質量發(fā)展的意見》明確，深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。都市圈和城市群均屬于經(jīng)濟區(qū)范疇，唯有配套完善的體制機制，規(guī)劃才能真正落地。以國家發(fā)改委批復的首個都市圈——南京都市圈為例，其涵蓋江蘇、安徽兩省的多個城市，亟需建立經(jīng)濟區(qū)合作機制，以此推動都市圈內(nèi)交通建設、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、生態(tài)環(huán)境保護等重點任務落地。
從小城鎮(zhèn)破局城鄉(xiāng)土地制度改革
《21世紀》：你如何評價“十四五”以來我國土地制度改革的成效？接下來土地制度改革需要在哪些核心環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破？如何讓土地要素的流動真正跟上人的流動，實現(xiàn)“人、地、業(yè)”的精準匹配？
肖金成：“十四五”期間，我國土地制度改革向前推進，在農(nóng)村土地“三權分置”（農(nóng)村土地所有權、農(nóng)戶承包權和土地經(jīng)營權）改革方面，全國土地經(jīng)營權流轉的絕對數(shù)量很大，這是“十四五”農(nóng)村土地制度改革比較大的創(chuàng)新和變化。但也存在經(jīng)營權流轉價格較高的問題，直接推高了土地經(jīng)營的成本，對農(nóng)業(yè)種植帶來影響，使得大量土地經(jīng)營權難以流轉。
在集體建設用地制度改革方面，“十四五”期間我國持續(xù)推進集體經(jīng)營性建設用地入市試點，從實際來看，東部地區(qū)集體經(jīng)營性建設用地較多，試點效果較好，但中西部地區(qū)集體經(jīng)營性建設用地比較少，其中不乏面積較小、不連片、距離城市較遠的地塊，入市難度較大，“十五五”時期要繼續(xù)深化集體建設用地制度改革。
宅基地也屬于集體建設用地范疇，但使用權流轉的限制較多。一方面，宅基地價格低于城鎮(zhèn)國有土地，如果允許宅基地使用權自由流轉，會吸引大量城市居民下鄉(xiāng)購買宅基地建房，農(nóng)村建設用地不減反增。另一方面，當前存在一個發(fā)展悖論：城市人口增加推進城市建設用地增長，農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村建設用地卻并未相應縮減，不少進城農(nóng)民仍持有宅基地，這些宅基地往往處于閑置狀態(tài)，造成大量土地資源浪費。要通過制度創(chuàng)新破解這一難題，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》就明確要求，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，目前這一政策還處于試點階段，我認為可以在全國推廣。農(nóng)民進城有了住房和工作后，可以將農(nóng)村的宅基地復耕為標準耕地，再由政府給予其一定補償并增加城市建設用地指標。另外，要根據(jù)城市發(fā)展需要提供建設用地，緩解經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)城市建設用地緊張問題。
城鄉(xiāng)二元土地制度改革的突破口，我認為應該在小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)位于城市和農(nóng)村之間，是規(guī)模比較小的城市，其土地性質應當是國有土地。2023年末，我國有21421個建制鎮(zhèn)，意味著有同等數(shù)量的小城鎮(zhèn)。將小城鎮(zhèn)的土地轉為國有，賦予當?shù)鼐用裢恋厥褂脵嗪头课莓a(chǎn)權，這一塊就搞活了，農(nóng)民在附近城鎮(zhèn)購房居住，城市居民也可到小城鎮(zhèn)購房居住，就能將土地制度改革往前推進一大步，再逐步向農(nóng)村地區(qū)推進。
《21世紀》：展望“十五五”，你認為在城市和區(qū)域發(fā)展方面，可能還會有哪些新的改革方向或政策信號？
肖金成：我認為要分別從“城市之外”和“城市之內(nèi)”兩方面來看待這個問題。
中央城市工作會議提出促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，這屬于“城市之外”，體現(xiàn)了城市間的關系，我前面談到的都市圈、城市群，都在這一范疇內(nèi)。面向“十五五”，在“城市之外”，要建立科學合理的城市體系和國土空間體系，進一步促大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)融合也屬于“城市之外”，中央城市工作會議提出促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。帶動農(nóng)村發(fā)展是所有城市的責任，小城鎮(zhèn)應成為城鄉(xiāng)融合的主體。應把小城鎮(zhèn)作為城市規(guī)劃管理，完善基礎設施建設，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和服務業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，促進鄉(xiāng)村振興。
在“城市之內(nèi)”，中央城市工作會議提出高質量開展城市更新。穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，加快老舊管線改造升級，更有針對性地提升城市發(fā)展質量。過去我國城市發(fā)展長期以外延式擴張為主，城市高質量發(fā)展要轉向內(nèi)涵提升，其中城市更新非常重要，既能改善居民居住條件、解決基礎設施老舊和城市風貌問題，也能擴大消費需求。我認為“十五五”期間推進城市更新要重點做好兩項工作，一是以規(guī)劃為引領，編制城市更新專項規(guī)劃；二是破解資金難題，包括資金來源、資金渠道、資金回收機制等。
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